《學前教育法》調整范圍論要
發布時間：2023年03月16日 來源：
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繼 2020 年教育部公布《中華人民共和國學前教育法草案( 征求意見稿) 》( 以下簡稱《征求意見稿》) 之后，全國人大將《學前教育法》列入了2022 年擬安排初次審議的 24 件法律案之一。法律以一定的社會關系為其調整對象，同時不同的法律所調整的社會關系的性質和范圍是各不相同的。所以在學前教育立法當中，一個基礎性和前提性的問題就是確定學前教育法的立法范圍。學前教育法的立法范圍即立法所適用的學前教育內涵與邊界。《征求意見稿》在第 2 條“適用范圍”第 2 款明確規定: “本法所稱學前教育是指由幼兒園等學前教育機構對三周歲到入小學前的學前兒童實施的保育和教育”。按照這樣的規定，3 歲以下兒童教育就被排除在《學前教育法》立法范圍之外。
除了教育部在 2020 年發布的《征求意見稿》，目前還有中國教育科學研究院、北京師范大學和西北政法大學等多個版本的學前教育法草案建議稿。這些建議稿對于學前教育法的適用范圍也有著不同的規定。例如，中國教育科學研究院建議稿在第 2 條規定: “本法所稱學前教育，是指對零到六周歲學齡前兒童實施的保育教育”。在年齡范圍上，多數專家包括園長在內都希望把 0—3 歲納入立法范圍。由此，學前教育立法中一個基礎性和前提性的問題凸顯出來———在學前教育立法中，立法范圍究竟是 3—6 周歲的學前教育，還是 0—6 周歲的學前教育? 因為不同的立法范圍對其立法體例、立法內容甚至制度設計等都會產生極大的影響，需要立法實踐和理論研究的重點關注。
將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍的政策基礎
要討論 3 歲以下兒童教育是否應當納入《學前教育法》，首先需要審視我國的政策基礎，即當前國家的相關政策是如何規定的。通過檢索，筆者共收集到新中國成立以來學前教育領域的專門性政策文件 49 份，另外還有若干與學前教育相關的教育領域綜合性政策文件。這些文件分別以中共中央、國務院、教育部、國務院教育督導辦公室以及財政部等相關部委的名義發布。通過對這些政策文件的分析，可以歸納出我國 3 歲以下兒童教育相關政策特點。
（一）3 歲以下兒童教育始終是我國相關政策關注的重點
新中國成立以來，帶有福利性質的 3 歲以下兒童教育便開始納入國家相關政策的立法范圍當中。特別是 21 世紀以來，3 歲以下兒童教育一直是政策制定者關注的重點內容。2003 年，在教育部等11個部門頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中，多次提到了 0—6 歲兒童教育以及早期教育的內容。2010 年，在中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要( 2010—2020年) 》中提出要“重視 0 至 3 歲嬰幼兒教育”。在 2011 年正式實施的《中國兒童發展綱要( 2011—2020 年) 》中也提出要“促進 0—3 歲兒童早期綜合發展; 積極開展 0—3 歲兒童科學育兒指導; 積極發展公益性普惠性的兒童綜合發展指導機構，以幼兒園和社區為依托，為 0—3 歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導; 加快培養 0—3 歲兒童早期教育專業化人才”。2012 年，在《國家教育事業發展第十二個五年規劃》中提出要“積極開展公益性的 0—3 歲嬰幼兒早期教育指導服務”。2013 年，教育部在上海、北京和青島等 14 個地區開展了 0—3 歲嬰幼兒早期教育試點工作。2017 年，黨的十九大報告特別指出“幼有所育”，對學前教育做出了帶有引領性、戰略性的政策規制。2019 年，國務院辦公廳印發的《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》和國家衛生健康委頒布的《托育機構設置標準( 試行) 》《托育機構管理規范( 試行) 》等政策文件，都對 3 歲以下兒童教育進行了相對具體的規定。
（二）3 歲以下兒童教育的供給模式逐步轉型為多元普惠制
我國 3 歲以下兒童教育的供給模式是按照福利供給、市場供給和多元普惠供給的模式逐步發展的。新中國成立初期，我國 3 歲以下兒童教育基本是由廠礦、街道提供的，帶有福利供給的模式性質。20 世紀 80 年代，隨著企業轉制和學前教育市場化，3 歲以下兒童教育機構數量大幅減少，僅有的相關機構也多是由社會力量舉辦的，充分體現著市場供給的模式特征。近 10 年來，國家陸續發布了多個與 3 歲以下兒童教育問題相關的政策文件，多元普惠化的供給模式特征逐步確立。例如按照《國務院辦公廳關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》以及《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案( 試行) 》等，針對 3 歲以下兒童教育提出了“家庭為主，托育補充”和“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”的發展原則，逐步將 3 歲以下兒童教育由以往的市場供給模式轉化為多元普惠供給模式。在這里，多元是指供給主體的多元化，即形成政府、社會、家庭等多方主體參與供給的模式; 普惠是指為 3 歲以下兒童提供優質、平價的教育供給，滿足人民群眾對于 3 歲以下兒童教育的基本需求。
（三）3 歲以下兒童教育的主管部門顯現多元治理的特征
新中國成立后，我國 3 歲以下兒童托育機構陸續建立，當時這些機構主要是由工廠企業的工會組織或者城市街道舉辦的。1955 年，中華全國總工會在北京召開了“全國工會廠礦企業托兒所工作會議”，確定了工廠企業托兒所工作的方針。1956 年，教育部、衛生部和內務部聯合頒布了《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》，提出“托兒所和幼兒園應依兒童的年齡劃分，即收三周歲以下的兒童者為托兒所，收三至六周歲的兒童者為幼兒園”，并規定“在托兒所方面，則統一由衛生行政部門領導;幼兒園統一由教育行政部門領導”。1979 年，教育部等 13 個部門聯合召開了全國托幼工作會議，做出了由國務院設立“托幼工作領導小組”的決定，加強對托幼工作的領導。20 世紀 80 年代，衛生部頒布了《城市托兒所工作條例( 試行草案) 》和《三歲前小兒教養大綱( 草案) 》等政策，對托兒所的工作任務進行了較為具體的規定。21 世紀以來，涉及 3 歲以下兒童教育的相關文件主要出自衛生健康部門和教育部門，例如《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》在附件中專門規定了促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展工作部門職責分工，共涉及衛生健康部門和教育部門等 17 個政府部門和社會組織，其中衛生健康部門承擔著組織制定嬰幼兒照護服務的政策規范等核心職責，充分體現了 3 歲以下兒童教育的多元治理特征。同時值得關注的是，近些年國家關于 3 歲以下兒童教育的相關內容多見于衛生健康部門頒布的政策文件，而鮮見于教育部門頒布的政策文件。
（四）3 歲以下兒童托育工作方針以保為主、保教并重
新中國成立以后，我國 3 歲以下兒童托育機構多帶有福利色彩，以解除雙職工家庭負擔，解放勞動力為主要目的。改革開放后，保教并重的理念在我國逐漸確立。例如，在 1980 年頒布的《城市托兒所工作條例( 試行草案) 》中，提出托兒所必須貫徹實行“以保為主、保教并重”的工作方針。近年來，我國 3 歲以下兒童托育的相關政策也提及了教育方面的內容，例如，2019 年，在國務院辦公廳印發的《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中就提出要“遵循嬰幼兒成長特點和規律，促進嬰幼兒在身體發育、動作、語言、認知、情感與社會性等方面的全面發展”。但是相關的政策文件對 3 歲以下嬰幼兒教育明顯偏重于保育內容，而教育內容相對較少。
綜上，我國 3 歲以下兒童教育的相關政策相對于 3—6 歲兒童教育，政策數量偏少，政策內容多偏重于保育，政策發文單位則更多地來自衛生健康部門。
將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍的制約因素
在我國現有政策已經對 3 歲以下兒童教育問題做出相關規定的背景下，《征求意見稿》依然將 3 歲以下兒童教育問題排除在立法范圍之外。換言之，是否將 3 歲以下兒童教育納入《學前教育法》的立法范圍，學界尚未達成一致意見。而未達成一直意見的制約因素主要有以下 4 個方面。
清晰的職責劃分是保障政策落實和相關機構正常運行運轉的前提。在 2019 年發布的《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中，關于嬰幼兒照護服務的政府職責分工共涉及17個具體的相關部門，其中衛生健康部門承擔著最為主要的主體責任，負責 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的政策制定、牽頭協調、監督管理和業務指導，而教育部門僅僅承擔了各類嬰幼兒照護服務人才培養的職責。在本次由國家教育行政部門主持起草的《征求意見稿》中，如果將 0—3 歲學前教育納入立法范圍，就意味著需要對 3 歲以下兒童教育的政府職能進行重新分配，從而可能引發不同部門間的利益博弈，加大學前教育立法的難度，甚至有可能影響學前教育立法的順利出臺。
自 2010 年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要( 2010—2020 年) 》頒布以來，我國學前 3 年教育取得了舉世矚目的進展。全國幼兒園的毛入園率由 2011 年的 62.3% 提高到 2021 年的 88.1% ，增長了25.8 個百分點。其中普惠性幼兒園( 包括公辦園和普惠性民辦園) 占到全國幼兒園總量的 83% ，普惠性幼兒園的在園幼兒數量占比達到 87.8% 。在學前教育高速發展的背后，必然離不開足夠的經費支持。當前，在學前 3 年教育基本普及的情況下，學前教育的發展迫切需要持續、穩定的資金支持，例如大量普惠性民辦幼兒園的政府支持以及公辦幼兒園教職工的待遇保障等。如果將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法，就意味學前教育經費在原有基礎上還要持續的、較大幅度的增加。在教育經費總體有限的情況下，這種立法設計對財政經費供給具有一定的挑戰性。
目前，我國 3 歲以下兒童教育的普及率還有待于進一步提高，教育理念、管理模式等方面還有待于進一步明確。在這種背景下，如果將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法，就意味著要對其教育進行超前謀劃。但是對于未來帶有預測、預判性質的立法設計能否適應未來學前教育的發展，還具有很大的不確定性。法律不僅僅具有權威性，還具有極強的穩定性，一旦法律規制與實踐需求出現錯位時，再通過修法的方式對其進行修正，這不僅有損法律的權威性和嚴肅性，而且在立法程序的操作上也具有很大難度。
20 世紀 80 年代以來，國際化的學前教育概念由原來的 3—6 歲延伸至 0—6 歲嬰幼兒的保育與教育。瑪利亞·蒙臺梭利( Maria Montessori) 也曾指出，“人出生后頭 3 年的發展，在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段”。但從目前來看，對于 0—3 歲兒童教育的意義并沒有被普遍接受，3 歲以下嬰幼兒的培育重點往往被定位于“照護”，而非“保教”，從而將教育要素排除在 3 歲以下兒童成長過程之外，或者將其視為照護的附屬內容。
將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍的應然性分析
雖然存在上述影響因素，但將 3 歲以下兒童教育納入《學前教育法》還是具有重大意義的，其主要體現在以下 5 個方面。
我國當前面臨的巨大挑戰之一就是人口出生率較低，而影響育齡婦女生育意愿的重要原因之一就是嬰幼兒的照護難題。在三孩政策的背景下，如果提升我國 3 歲以下兒童保教的公共服務程度，對于提升人口出生率將會產生積極的促進作用。2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局在審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》時特別提出要“發展普惠托育服務體系，推進教育公平與優質教育資源供給，降低家庭教育開支”。2021 年 6 月，國家發展改革委員會聯合民政部、國家衛生健康委頒布的《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》提出: “到 2025 年，進一步改善托育服務基礎設施條件，增強兜底保障能力，增加普惠性服務供給”。
同時，推進 3 年以下兒童教育也會促進女性就業，加強社會性別的平等。當政府將托幼公共服務納入公共服務政策框架，更多地擔負起對托幼公共服務的責任和義務，更多地調動政府和社會的資源發展托幼公共服務時，就可以實現婦女與兒童發展的相互兼顧與雙贏，解決二者發展的矛盾。所以從國家發展的戰略性視角看，將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法，不僅非常必要，而且具有重大的意義。
學前教育階段受教育權的實現需要國家承擔特定的義務。受教育權始終是教育權的核心，國家、社會和家庭等的教育權利的終極目的都是為了保證受教育權的最終實現。公民受教育權的保護始于出生，終于死亡。受教育權是人的基本權利，即基本人權，是人與生俱來的權利，而不僅僅是由成文法律規定的權利。作為一項基本人權，受教育權自始至終伴隨人的一生。我國《憲法》規定了公民享有受教育權的基本權利，為受教育權的保護提供了頂層設計。但是在具體教育立法中還存在著學前教育、高中教育和成人教育等受教育權保護的立法空白。大量研究成果也證明，3 歲前是兒童智力、能力、行為和個性發展的重要時期。120早期教育對幼兒的發展具有重要影響，早期教育狀況在很大程度上可以預測兒童將來的認知、語言和智力發展水平。如果學前教育立法僅僅規定 3 歲以上兒童的學前教育，就很有可能造成 3 歲以下兒童受教育權保護的集體缺失。
托幼一體化是當前國際學前教育的整體趨勢，這意味著教育時間的延長與教育領域的擴展。這種學前教育理念一方面將 0—6 歲兒童教育作為一個整體進行統籌，另一方面將托幼園所內部與外部的教育高度融合起來，形成對學齡前兒童進行教育的合力。世界經濟合作組織( OECD，簡稱經合組織) 在 2001 年出版的《強勢開端》一書中提出: “雖然很多國家仍然區分為家長就業提供兒童照顧的‘托育服務’和為兒童發展和入學準備提供的‘學前教育’，但整體上國家已經逐漸達成共識，即‘保育’和‘教育’在為兒童提供的高質量服務中不可分割”。在國際上，普遍將學齡前兒童的照顧和教育服務統稱為“兒童早期教育和照顧服務( Early Childhood Education and Care，ECEC) ”。“托幼一體化”以及將托育服務的主管部門由衛生 /福利部門轉向教育部門是國際托育服務發展的趨勢。例如英國、美國和瑞典等越來越多的國家都利用不同的治理模式實施了托幼一體化的學前教育。早在 1995 年，美國就將開端計劃的服務對象延伸到 3 歲之前的嬰兒、學步兒童以及懷孕婦女，并且開始實施早期開端教育計劃( Early Head Start) 。將 3 歲以下兒童教育納入學前教育的立法范圍，推行 0—6 歲一體化的學前教育，是探索具有中國特色“托幼一體化”的前提和基礎。
公益性是學前教育事業的根本屬性，同時兼具社會性和公共性。自 2010 年以來，我國學前教育在國家政策的支持下取得了跨越式的發展，入園難、入園貴和入學不安全等問題得到了根本的解決，以往部分民辦幼兒園成為投資者牟取暴利工具的現象得到了根本的扭轉。隨著學前教育公益性、普惠性的發展，社會逐利資本逐漸被擠壓出 3—6 歲兒童學前教育領域。但是需要引起重視的是，國內外投資資本有向我國早教市場轉移的趨勢，3 歲以下兒童教育的市場化、逐利化已經開始在一些地方顯現，甚至出現了少數因機構“跑路”等影響早教領域規范發展的現象。這種現象嚴重危害到 3 歲以下兒童教育的公益性和普惠性發展，很可能導致社會資本過分逐利現象在 3 歲以下兒童教育領域重演，影響人民群眾對 3 歲以下兒童教育的滿意度。另外，監管缺失等我國學前教育實踐普遍存在的問題，在 0—3 歲嬰幼兒的保育教育場域下顯得尤為嚴重。
我國國家層面的立法資源是非常有限的。如果學前教育立法不將 3 歲以下兒童教育納入立法范圍，今后再創制一部專門針對 3 歲以下兒童教育的立法是不現實的，這就會導致 3 歲以下兒童受教育權保護的立法缺失。另外，全國人大已經將教育法典納入立法規劃，如果當前學前教育立法存在范圍缺失，就很可能會影響教育法典的系統性的完整性，從而影響整個教育法律體系化的進程。所以將 3 歲以下兒童教育納入學前教育法立法范圍，將會提高立法效率，解決立法資源有限的問題。
將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍的實然性分析
如上文所述，我國針對 3 歲以下兒童教育的相關政策不僅具有持續性，而且在近年來愈加受到國家高層的關注。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要( 2010—2020 年) 》強調要“重視 0 至 3 歲嬰幼兒教育”，這一點應當在學前教育立法中有所體現。再如，2017 年召開的中央經濟工作會議提出“要解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。2019 年，全國兩會的政府工作報告提出要加快發展多形式、多種類的嬰幼兒照護服務，鼓勵社會力量興辦托育服務機構。特別是黨的十九大提出“幼有所育”，將其列入國家七大民生工程的首位，為我國發展 3 歲以下兒童教育提供了頂層的制度設計和路徑指引。在國家宏觀戰略指引下，國家衛健委和教育部等部門在近幾年也針對 3 歲以下兒童教育發布了多個重磅文件，為 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍提供了較為堅實的政策基礎。
按照中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》的要求，到 2020 年，普惠性幼兒園在園幼兒占比要達到 80% ，公辦幼兒園在園幼兒占比要達到 50% 。根據教育部的統計，2021年全國普惠性幼兒園的在園幼兒占已經比達到了 87.8% 。這也意味著一些民辦學前教育機構已經或即將退出學前 3 年教育，國家和地方可以充分利用政策工具引導這些機構轉型為 3 歲以下兒童托育機構，改善當前 3 歲以下托育機構不足的狀況。另外，根據國家統計局網站的統計，我國 2020 年和2021 年人口出生率分別為 8.5‰和 7.5‰，較之前幾年有所下降。這意味著在今后一段時間，學前 3 年入園人口也會隨之下降。在學前 3 年入園兒童人數逐年下降、民辦學前 3 年教育機構轉型調整的背景下，為推動發展 3 歲以下兒童教育的相關機構提供了難得的政策和立法的窗口期。
從人員隊伍建設來看，2021 年，全國開設學前教育專業的本專科高校有 1 095 所，畢業生達到26.5萬人。另外還有數十所高校已經開始了早期教育專業，為開展 3 歲以下兒童教育提供了師資保障。從經費方面看，2020 年全國財政性學前教育經費為 2 532 億元，比 2011 年的 416 億元增長 5 倍，財政性教育經費占比從 2011 年的2.2% 提高到 2020 年的 5.9% 。中央財政支持學前教育發展專項資金 10 年累計投入超過 1700 億元，有效拉動了地方財政投入的快速增長，為學前教育發展提供了有力保障。從 2010 年起至今，大量學前教育經費用在新建、增建和改建幼兒園的硬件設施方面。在連續 3 期學前 3 年行動計劃之后，我國大規模新設普惠性幼兒園的硬件建設已經接近尾聲，將原有大量預算轉移到 3 歲以下托育機構的建設上具有極強的可行性。
將 3 歲以下兒童教育問題納入學前教育范疇予以一體化保障，已經在北京、上海等地得到高度重視，并逐步推進。例如，上海市政府 2018 年專門頒布了《于促進和加強本市 3 歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》，提出按照“政府引導、家庭為主、多方參與”的總體思路，建立健全托育服務工作管理的體制機制，促進托幼一體化發展，支持社會以多種形式提供托育服務，構建托育服務體系。再例如，北京市在《北京市“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中規定: “加大資源統籌，積極支持幼兒園舉辦 2—3 歲托班”。如果能夠在學前教育立法中給予地方探索、實施、推進和保障 3 歲以下兒童教育的空間，也是極其必要的。
將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍的策略性分析
如上所述，將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法范圍，不僅具有重要的意義，而且條件也已相對成熟，具備操作的可能性。隨著而來的問題就是，如何在《學前教育法》中對其進行規制呢? 從立法技術的維度來看，可以有 3 種立法模式。
第一種是整合模式，即按照“托幼一體化”的理念，將 3 歲以下兒童教育與 3—6 歲兒童教育一并進行規定。這樣處理的優勢是可以更加順暢地推進“托幼一體化”進程。例如，美國、英國等國家即采用這種方法統籌解決學前教育機構的設置問題。
第二種是單列模式，即在《學前教育法》中設置“早期教育”的專門章節，將 3 歲以下兒童教育與3—6歲兒童教育分別進行規定。這樣處理的優勢是符合我國當前學前教育發展的現狀，并且可以專門針對 3 歲以下兒童教育的特殊問題進行規定，針對性更強。
第三種是統領模式，即在《學前教育法》總則部分將 3 歲以下兒童教育納入學前教育立法的立法范圍，并對其基本方針、基本原則進行頂層設計，但是一些尚不成熟的具體的制度設計暫不做規定。這樣規定的優勢是避免因為具體制度的設計不當而影響立法的質量。
在上述 3 種立法處理方法中，筆者更傾向于第 3 種。這主要是因為: 首先，我們必須將 3 歲以下兒童教育納入學前教育法立法范圍，避免該領域形成立法真空。其次，在短時間內確定《學前教育法》中 3 歲以下兒童教育的具體制度設計是不現實的，因為 3 歲以下兒童教育的政府職責、機構設置和早教支持等方面的制度設計還都缺乏理論依據和實踐保障。此時如果過早在《學前教育法》規定這些具體制度，就有可能會因為立法的倉促而影響立法質量，進而影響今后相關事業的發展。再次，我國 3 歲以下兒童教育還存在較大的立法空間。例如，除了 3 歲以下托育機構的設置問題，3 歲以下兒童的早教指導、家庭教育和社會支持等問題也都有待于立法予以規定。
所以，為了適應我國學前教育發展的急切需要，避免在立法過程中存在過多的利益博弈，以保證在合理時間內順利出臺《學前教育法》，應當先將 3 歲以下兒童教育納入《學前教育法》，在總則的立法范圍條款中進行相關規定，為今后的修法以及地方立法預留空間。3 歲以下兒童教育的管理體制、實施模式、機構支持和條件保障等具體條款，如果論證成熟可以一并納入。如果暫存爭議或者立法條件暫不成熟的條款，則可以在條件和時機成熟時，以修法的形式適時補充進《學前教育法》。這樣的立法策略既是可行的，也是穩妥的。
作者 | 馬雷軍（中國教科院教育法治與教育標準研究所副所長、副研究員）
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