共治·分類·增效：新時代高校教學評估變革的三個向度
摘要：適應并促進高等教育治理體系及治理能力現代化、引導高校分類辦學特色發展、切實推動高校辦學水平和教學質量提升，即共治、分類和增效，既是考察衡量高校教學評估發展、變遷和進步的三個向度，也是面向新時代深入推進高校教學評估制度改革和完善的三個向度。
關鍵詞：新時代；教學評估；共治；分類；增效
高校教學評估，既是一項工作和制度，又是重要的學術研究領域。改革開放以來，無論評估觀念、評估政策抑或評估實踐，均取得了明顯進步，同時，邁向新時代，一些重要的認識問題需要進一步厘清，許多實踐問題需要進一步探索。其中，適應并促進高等教育治理體系及治理能力現代化、引導高校分類辦學特色發展、切實推動高校辦學水平和教學質量提升，即共治、分類和增效，既是考察衡量高校教學評估發展、變遷和進步的三個向度，也是面向新時代深入推進高校教學評估制度改革的三個向度。
一、共治之于教學評估
（一）教學評估作為現代教育治理的重要形式
十八屆三中全會提出，要全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。就高等教育治理體系現代化而言，“應該包括高等教育理念、高等教育管理體制、大學自身的辦學模式以及高等教育的評價機制等現代化，以此形成高等教育先進理念指引、政府宏觀管理、社會廣泛參與、高校自主辦學的格局”。所謂理念現代化，就是堅持社會主義辦學方向，尊重教育規律，體現時代精神；所謂管理體制現代化，最根本的標志是政府簡政放權，擴大高校辦學自主權，實行管辦評分離，實現政府從微觀管理走向宏觀管理、從過程管理走向目標監控、從傳統管理走向共同治理；所謂評估機制現代化，就是構建政府、高校、社會和市場主體于一身的多元評估體系，發揮各自主體的意志和能力。顯然，這里所指的是高等教育治理體系現代化的理論邏輯。事實上，它也未曾不是我國21世紀以來高等教育治理體系現代化的歷史與現實的生動寫照。評估從來都被看作高等教育治理體系和治理能力的重要一環，是政府轉變職能和創新管理方式的重要表現形式。推進管理體制和治理體系改革，教學評估沒有缺席。
早在1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》就明確規定，教育管理部門要轉變職能，改變對高等學校管得過多過細過死現象，要綜合運用法律、信息、行政、經濟等手段加強對高等教育的宏觀指導和管理，要組織教育界、知識界、用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估，對成績卓越的學校要給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦。政府越是放權，越是減少事前行政審批，就越強化事中監測和事后評估，二者之間呈現顯著的正相關。這在高校本科教學評估中有四個明顯表現。
一是評估密度加大、評估輪次增多。1985至1993年，8年間教育部（原國家教育委員會）僅在少數高校開展了工科專業或課程評測；1994年之后，評估進入到常態化階段，相繼開展了合格評估、優秀評估、隨機性水平評估等，直到2002年結束；2003至2008年，教育部啟動了首輪教學工作水平評估；2009年以來推開了新建院校本科教學工作合格評估（該評估是每年都進行的常態評估，只要畢業生滿三年的新建院校，就必須接受）；2013年至2018年期間對老本科高校實施了本科教學工作審核評估。由此可見，高校教學評估一直在持續，從未停止過，并且評估周期或評估節奏在加快。
二是評估規模不斷擴大。1985年后開始的評估試測僅有少數幾個工科類高校80個專業參加；1994—2002年的合格評估、優秀評估和隨機評估，已經擴展到254所高校，占當時全國本科高校總數1/4左右；2003—2008年首輪教學水平評估，共有589所高校參加，約占當時全國本科高校總數2/3；而2009年以來至今開展的合格評估與審核評估，先后有870所高校參與其中，占到本科高校總數3/4以上。
三是評估種類和層次在擴充。除了量大面廣的院校教學評估之外，還相繼開展了其他形式的教學評估，如工程專業認證、醫學專業認證、師范類專業認證以及經、管、文等專業認證。同時，各種形式的質量報告、數據監測、專業排名也相當活躍。
四是評估力度呈增強態勢。合格評估、隨機評估、優秀評估、水平評估等，基本上采用的是自上而下的模式，具有權威性和強制性。同時，各時期的評估與認證工作總體上實行了等級性評價，并且不同等級結果往往與不同的激勵政策相掛鉤，政府通過等級評估與認證大大增強了評估認證政策的效力。
由上可見，在高等教育體制改革、政府轉變職能和管理方式條件下，評估工作在強化政府對高校宏觀管理方面發揮了非常重要的作用。在這一意義上，作為質量保障體系的外部教學評估實際成為政府對高校管理職能的替代、延伸和轉換。政府放權，并未放松管理和放棄職責。
（二）治理體系下教學評估機制的現代化建構
從事前管理和過程管理到事后評估監測的轉變，只是高等教育治理體系現代化建構的一個方面，而真正關鍵的當屬積極探索和建立“管辦評分離”的多元主體參與合作的評估制度。期間經過了較長的認識和實踐過程。
1985年開始的教育體制改革，雖然提出要擴大高校辦學自主權和社會參與管理權，但在管辦評分離問題上還沒有實質進步，它僅僅把評估作為政府管理的手段和方法，強調政府要定期對高校的辦學水平進行評估。1990年教育部頒布了《普通高等學校教育評估暫行規定》（以下簡稱《規定》），這是我國第一部有關評估的專門的部門規章，對評估目的、任務、形式、機構和程序等作出了規定。不過，《規定》中所有形式的評估都由教育行政部門組織，評估機構所指的是行政部門下設的工作組，不是獨立單位。1993年，中共中央國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》對評估做了較大改進，指出“建立各級各類教育的質量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學校教育質量作為一項經常性的任務……對高等教育，要采取領導、專家和社會用人部門相結合的辦法，通過多種形式進行質量評估和檢查”。這就由以往政府單一評價發展到政府主導下多種評價相結合。1998年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步指出，要逐步形成對學校辦學行為和教育質量的社會監督機制以及評價體系。《2003—2007年教育振興行動計劃》要求“健全高等學校教學質量保障體系，建立高等學校教學質量評估和咨詢機構，實行以五年為一周期的全國高等學校教學質量評估制度”。隨后建立了具有獨立法人地位的教育部高等教育教學評估中心，并由該中心承擔和具體實施了首個五年一輪的教學工作水平評估。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出要改進教育教學評價，建立科學、多樣的評價標準，開展由政府、學校、社會各方面共同參與的教育質量評價活動。建設現代學校制度，實行管辦評分離，推進專業評價，鼓勵專門機構和社會中介機構對高校學科、專業、課程等水平和質量進行評估。建立科學、規范的評估制度。探索與國際高水平教育評價機構合作，形成中國特色學校評價模式。2016年新修訂的《高等教育法》第44條規定：“高等學校應當建立本學校辦學水平、教育質量的評價制度，及時公開相關信息，接受社會監督。教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估。評估結果應當向社會公開”。這里，首次以法律形式提出了高校應該建立自身評價制度，體現了高校是質量評價主體并對自我質量負責，法律還明確提出了“第三方專業機構”概念，并且第三方機構可以接受政府委托開展高校辦學水平、效益和質量評估。2015年，教育部正式下發的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》要求推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間新型關系，實現教育治理體系和治理能力現代化，建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育評價體系。對此，文件做出了詳細規定：支持專業機構和社會組織規范開展教育評價；大力培育專業教育服務機構，整合教育質量監測評估機構，完善監測評估體系，定期發布監測評估報告；擴大行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織參與教育評價；制定專業機構和社會組織參與教育評價的資質認證標準；引入市場機制，將委托專業機構和社會組織開展教育評價納入政府購買服務范圍，按照公開、公平、公正原則，建立健全招投標制度和績效管理制度，保證教育評價服務的質量和效益；重視擴大科技、文化等部門和新聞媒體對教育評價的參與；重視學生會等學生組織在教育評價中的作用；鼓勵有條件的地區和學校積極參與國際組織實施的教育質量評估項目。
上述不同時期法律和政府文件對評估體系及評估機制的規定清晰展現了我國評估體制從傳統到現代轉向的路線圖，實際上也是對改革開放以來我國高等教育評估理論、評估制度和評估實踐的系統總結。
自1985年關于教育體制改革文件發布后，學術界就評估本質、評估功能、評估主體、評估理念、評估標準、評估組織、評估技術、評估方法等進行了深入探討和研究，提出了許多有價值的理論、觀點和主張，并在評估政策和評估實踐中得到應用。隨著改革逐步深入，評估主體多元化、評估標準區分化、評估形式多樣化等日益成為社會共識。1990年，我國第一個教育評價研究學術團體——全國教育管理研究會普通教育評價專業委員會在上海宣告成立。此后，北京市高校教育質量評議中心（1993年）、上海市高等教育評估事務所（1996年）、江蘇教育評估院（1997年）、全國普通高校本專科教學工作評估專家委員會（1998年）等陸續成立，參與全國以及本地區相關評估工作。2004年，教育部高等教育教學評估中心的正式成立，起到了重要的示范作用，許多地方相繼成立了本地評估機構，目前，已建立的專業評估機構有15家之多，促進了管辦評分離，促進了評估體制及整個治理體系新發展。2013年開始的高校教學工作審核評估，明確規定實行中央和地方分級評估，并且要求政府委托具備資質的專門評估機構實施。如此一來，評估管理重心逐漸下移，評估組織逐漸外擴，初步形成了政府主導、專門機構實施、高校和社會共同參與及合作的“管辦評”相對分離式的共建共治的評估新機制。
與建立現代治理體系以及管辦評分離的現代機制相比，教學評估制度建設還有許多不足。其一，教學評估主體單一局面沒有根本打破。高校教學評估仍由政府自上而下組織，更多地體現和實現著政府的意圖和意志，學生、用戶、公眾以及社會參與度低，監督不足，相關利益主體的訴求未能得到充分有效表達，合作與協商的渠道還不通暢，更缺少體現現代共建共治共享精神與制度的專門化評估法律法規。盡管陸續建立了不同性質、不同層面和不同形式的專業評估機構，但這些機構還多是政府批準成立的事業單位，執行評估具體事務性工作，而有關評估政策、評估標準、評估規劃、評估管理等職責，依然掌握在政府手中。因此，這些機構缺乏獨立性，當然也就無法真正發展起專業性和規范性，不是真正意義上的第三方。其二，評估管理主義和技術主義色彩偏重。政府雖放開了事前的審批和管束，卻強化了事中和事后評估，并且將事先的管理變通性地轉移到事后評估之中，通過評估擴充行政權力。以往是過程管理限制高校自主辦學，現在變成了評估主導和影響高校辦學自主權。因此，如何減輕評估對高校自主權的干預，成為新時代治理體系現代化要解決的重要課題。
綜上所述，實現政府、高校和社會合作協商的共治評估體制機制，需具備兩個條件，一是建立高等教育評估法規，至少應該對1990年以部長令形式頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》重新進行修訂，根據推進現代治理體系與治理能力現代化以及管辦評分離為目標要求，對評估目的、任務、原則、主體及其各自責權利關系、程序、方法與組織等做出系統安排，尤其應對專門評估機構性質、職責、任務、范圍、活動形式、經費等作出明確規定，擴大其評估自主權，可在法律法規允許范圍內，通過政府授權或購買服務形式，相對獨立地開展評估工作，包括根據法律法規、國家教育標準、國家高等教育政策以及高校實際，制定評估指標體系和評估標準，組織實施評估工作，對高校教育教學質量進行獨立判斷并出具結論，為高校持續改進教育教學工作、提高教育教學質量提供具體建議，為政府合理有效使用評估結果提供科學依據；二是擴大社會參與評估活動面，建立評估方案和標準聽證會制度，在評估工作組織中，除業內專家參與外，應盡可能聘請科研院所、行業企業、社會組織、學生或畢業生代表參與具體評估考察工作，評估結果以簡明易懂的形式向社會發布，使學生、社會和公眾及時了解高校教育教學質量狀況，便于其行使知情、監督和建議權利，要開展多種形式的高校社會聲譽調查、畢業生校友調查、學生教師滿意度調查，高校、科研機構、獨立評估機構、媒體、智庫等開展多種形式的高校質量調查并發布質量報告。
二、分類之于教學評估
高校分類辦學、政府分類管理和社會分類評價是建設現代教育治理體系題中應有之義。分類評估不僅是對高校辦學實際狀況、性質與功能的充分尊重，更重要的是對高校辦學及發展具有重要的導向性、規約性和激勵性，有利于不同類型高校辦出水平辦出特色。但怎樣的分類及其評價更為科學、合理和可行，多年來并未得到很好解決。就高校教學評估而言，1994年開始的合格評估就曾嘗試進行分類，只是那時還僅局限于本科高校內部，主要根據科類或專業領域進行區分，如綜合類、師范類、理工類、農林類、醫學類、政法類等，據此分別研制和使用不同的評估方案。1996年實施的教學工作優秀評估和1999年開展的教學工作隨機水平評估，沒有再像合格評估那樣進行內部分類，可是合格評估、優秀評估和隨機評估，由于其對象不同，所以，三種評估形式也可以說是分類的。不過，實事求是地看，上述所有的分類評價形式沒有多大的理論意義和實踐價值，因為教學評估是整體性評價，重在宏觀管理、資源配置與教學運行，不是評價具體的科類或專業內容，因此不同科類或專業之間的業務差別便退居次要位置，而不同科類高校的管理規律規則卻又多是共通的，差異不明顯，這種情況下，若按科類進行分類評估反而增加了評估的成本，帶來諸多不便，故此，從2002年起，教育部將以前的各種評估統一合并為水平評估，所有的高校都使用一種水平評估指標和評估標準。可是，新的問題又出現了，單一化的評估指標和標準未能充分考慮到各高校歷史、層次、目標定位以及辦學條件等方面的實際區別，因此遭到來自高校及社會的批評和指責。所以，2008年水平評估結束之后，教育行政部門和學術界重新開始探討如何進一步分類評估的問題。
在依循什么標準進行分類評估問題上，存在著很大分歧。有學者主張按照高校層次劃分，如“985工程”高校、“211工程”高校、設有研究生院的高校、博士授予權高校、碩士授予權高校、地方普通高校、新建本科院校等。有學者主張按照地域劃分，如東部地區高校、中部地區高校和西部地區高校，或者發達地區高校、欠發達地區高校，或者按照辦學形式劃分，如公辦高校、民辦高校等。更多的學者主張按照高校職能或培養目標劃分，如研究類高校、應用類高校及其中間若干具體類型高校等。
分類評估標準涉及統一性與多樣性的問題。過于強調標準的統一性而不考慮多樣性，就會忽視和抹煞高校之間的差異，造成評估導向單一化，高校缺乏活力和特色。同樣，過于強調評估標準的多樣性，主張一個地域或一類學校甚至一個學校一個標準，表面上照顧到了高校之間的差異，但實質上等于取消了評估標準，會造成評估沒有標準，為低水平辦學打開方便之門，對高等教育健康發展同樣是無益的。所以，“平衡標準的統一性與多樣性之間的關系，十分重要。等量齊觀或者顧此失彼都要不得”。還要看到，高校在對待評估標準分類上，態度也相對復雜，總體上是以對自身有利原則進行操作的：當統一評估標準高于自身條件或自身水平難以達到時，這些高校往往強調分類評估，以便使自己能被歸入低標準類別易于過關；反之，當統一評估標準低于自身條件或水平時，這類高校往往也主張分類評估，但目的是借此突出自身的地位和優越性。政府的作用，就是要確定最低質量標準以及評估標準，無論什么地區、歷史、層次、形式或條件的高校，都必須首先達到國家最低質量標準，以此作為統一的前置性的基本規定。
在誰來對高校進行分類問題上，同樣存在困難和分歧。應該是管理部門通過行政手段來確認分類，還是高校自主選定分類？如果是前者，即由行政部門指定分類，雖然簡單易行，但是這種行政做法未必符合高校實際，也不符合現代治理體系改革的精神和要求。同時，有些分類形式，例如研究型、教學型或者應用型等，僅僅是學術領域研究結果或是社會某一方面形成的共識，在政府文件中對其并未加以明確界定和正式認可，這種情況下，行政部門為高校分類并評估顯然是缺乏政策依據的。實際上，政府一直呼吁加強分類研究，要求高校分類辦學分類評價，但卻從未正式出臺過分類管理和分類評價標準的文件，相反，政府一直強調在分類上不能固化。恰如一流大學不是封閉的一樣，在政府看來，“各類高校都應該努力追求和建設一流”。潘懋元教授就認為，“要把‘雙一流’精神泛化到所有類型的高校，用以指導各類高校建設和追求一流”。如果是后者，即由高校自主選定，雖然可以顧及到高校實際，但分類結果可能五花八門，過于繁瑣，在評估實踐中也難于操作。尤其是大眾化乃至普及化時代的高等學校，普遍出現了綜合化多科化發展趨勢，其內部層次、科類、形態以及功能日益復雜，很難將某一具體高校簡單歸結為某一特定類型，尤其是在教學、研究與服務功能上，邊界越來越不清晰不明確，交織纏繞在一起，所以，對高校按教學型、研究型、應用型或服務型分類，就顯得較為困難。
綜上考慮，在統一的教學工作水平評估之后，教育部決定采取分類評估模式。但在具體怎么分類問題上，做了技術化處理，從大的方面分為兩類。一類以2000年以后新設立的本科院校為評估對象，實施合格評估，此類高校共有600所左右（包括260余所獨立學院。實際上政府每年都會批準新設一些這樣的高校，因此，其數量并不固定），約占本科高校總數1/2，由于其辦學時間短，條件薄弱，主要由專科升格而成，招生與就業多在本地，基于這些共同屬性，合格評估遂有針對性地提出“三基本”（教學條件基本達標、教學管理基本規范、教學質量基本有保證）、“兩突出”（突出為地方經濟社會服務、突出培養應用型專門人才）和“一引導”（引導高校建立內部質量保障體系）的重點要求，合格評估指標和標準是統一的。另一類則以老本科院校為評估對象，此類高校總計也有600余所，對該類高校實行審核評估。應該說，這種以時間為界進行的分類，回避了許多矛盾，得到了高校和社會認可。不過，600多所參加審核評估的高校，其間相互差別卻很大，既有辦學歷史長、實力雄厚和社會聲望高的“985工程”高校和“211工程”高校，也有基礎條件較好的部屬普通高校和省屬重點高校，此外還有相當數量的地方普通高校，對這600所高校評估依然面臨如何繼續細化分類的問題。鑒于以往分類中誰來分、如何分的實際難題，審核評估方案最終提出了“用自己的尺子量自己”的策略。其特點是并不明確制定不同的分類形態、評估指標和評估標準，而是國家僅提供一個基本的評估框架，規定基本的審核項目、審核要素和審核要點，地方教育行政部門可以此為基礎，根據本地區經濟社會發展需要以及高等教育實際，進行適當調整和補充，以體現地方性。同時，審核評估提出由高校自我說明辦學目標和定位、層次類型、服務面向，然后需要學校自我舉證其定位與目標的合理性、適切性及措施有效性，外部審核評估的目的在于檢驗和證實高校的自我舉證。如此，便把一個本來十分復雜和困難的分類問題化解了。可是，這種化解辦法仍然不徹底，至多是暫時的、表面的、形式的，不是深層次的和實質的。因為在評估之外，高校自我分類和定位實際存在許多變數，一是不少新建院校并不滿足于合格評估所給定或劃定的地方性與應用型辦學目標定位，向更高目標發展（如發展研究生教育、開展學科研究、更名大學等）往往成為這類高校的追求；二是統計審核評估自評報告發現，在600多所老本科高校中，有1/3以上高校將自己發展目標定位于研究型大學、一流大學或高水平大學（包括行業一流或高水平），這顯然與我國發展需要、社會大眾認知以及高校實際不相符。如此看來，審核評估中實際上將高校分類這一復雜問題、矛盾推給了高校，把分類決定權和話語權交給了高校，由高校自說自證，這種辦法也暴露了局限性。
高校分類并非只是簡單的技術和方法問題，歸根到底是背后的觀念和利益問題。經過千百年歷史發展，現今的各國高等學校形成了較為嚴格的等級式金字塔，塔尖的少數精英大學雄踞于學術中心，影響和決定著高等教育標準，因此擁有雄厚的教育資源。以我國為例，130余所“雙一流”建設高校，其國家重點學科數和博士學位數占全國高校總重點學科數和學位點數3/4以上，重大科研項目和資金額相應占2/3以上。金字塔底端的廣大地方本科高校，資源緊張，學術含量和社會認知度低，這樣的高校多屬于人們沒有其他更好選擇卻又不得不作出選擇的對象，處于弱勢地位，用日本學者天野郁夫的話說，即“簡易型的教育機構”，為了生存和發展，底層高校便會竭盡全力和千方百計地向更高層次目標努力，以爭取更多更好的教育資源和發展機會。同時，在人們的觀念中，越是學術型或研究型的高校，就越會被社會認定為高水平，反之，越是地方性和應用型的高校，就越會被人們認定為低層次和低水準，這也導致新建院校和地方院校不甘于現狀。總之，傳統的觀念、業已形成的高等教育等級結構，尤其是國家、政府和社會的資源分配政策，都決定和影響著高校分類和定位問題。
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》以及《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》等重要文件，明確強調要研究和建立高校分類體系。近些年來，已先后有上海、浙江、山東、河南等15個省市自治區政府或教育主管部門制定了本地區高校分類管理和評估辦法，有的省市還建立了自己的分類評價標準。一個共同現象就是不約而同地把高校分為學術型（或研究型）、應用型和職業型，并且根據不同類型制定不同的撥款標準和分類評價辦法，以此引導和促進高校分類發展，辦出特色和水平。這些地方政府率先探索和實踐可謂開了好頭、帶了好頭，也說明分類發展、分類辦學和分類評價已越來越為政府、高校和社會接受，學術（研究）主導型、應用主導型或者職業主導型的分類評估時機越來越成熟，關鍵取決于相關的資源分配政策和激勵措施是否能同步到位，是否能與評估結果掛鉤。如果能夠這樣，不同高校就會各自尋求合理定位、各安其位，在各自定位體系中競相提升水平和質量，爭辦一流，從而促進整個高等教育事業健康發展。
三、增效之于教學評估
歐美國家的高等教育評估或認證已有上百年的歷史，我國高校教學評估也開展了30余年。當代世界各國高等教育普遍確立了周期性的評估制度，進行著形式多樣的評估認證活動。各國之所以重視并加強高等教育評估，在于其有著重要的功能，發揮著不可替代的作用。恰如有學者指出：“高等教育評估具有鑒定功能、反省功能、參謀功能、批判功能和中介功能”。不止于此，在實踐中評估還普遍被認為能夠“以評促建、以評促改、以評促管、提高質量”。然而，也要看到，最近十余年，隨著高等教育評價工具和評價活動層出不窮，評價行為不斷撥動著社會的敏感神經，引發了各界強烈熱議。有的贊成、追捧：認為評價是大眾化普及化時代國家和社會對高等教育質量進行有效問責的形式，有利于增強高校質量透明度和責任心，有利于激發學校之間質量競爭與進取；有的懷疑、質疑：認為評估評價工具不科學不嚴謹，難于真實客觀反映高等教育質量，甚至有違高等教育規律，誤導高校辦學和社會認知，破壞高校學術風氣。這種情勢之下，如何看待高校教學評估及其成效？
（一）教學評估必要而緊迫
大學是社會最古老的機構之一，具有保存傳授人類知識、研究創新知識、運用知識服務社會等多種職能，其中，保存傳授知識的教學活動在三種職能活動中最早出現，也是最基本、最核心和最重要的職能，其他職能都是在教學基礎上派生出來的。換言之，三種職能并非等價和并列關系，它們是主輔關系。研究和服務職能只有圍繞教學核心才能彰顯自身的意義。因此，重視教學職能，也就等于抓住了高校的中心工作，體現了高校教育教學規律。
然而，在大學發展史上，教學、研究和服務三種職能發展并非總是和諧一致，實際情況是，教學經常面臨著來自研究與服務職能的挑戰和沖擊，核心或中心地位甚至有被研究和服務取代的危險。尤其是“雙一流”建設背景下，一些一流大學以及那些致力向一流奮進的高校，科研被放在無以復加的位置，加之長期以來社會上“唯文憑、唯論文、唯職稱、唯課題、唯帽子”等不科學的評估體系嚴重扭曲了高校教學與科研之間的關系，這種情況下，開展并增強高校教學評估工作，對轉變教育價值觀，正確發揮教學評估導向作用，克服“五唯”頑疾，扭轉教學被動局面，重新確立教學中心地位，非常必要、迫切和及時。
（二）教學評估成效顯著
經過幾十年的探索和實踐，我國基本上建立了具有中國特色、體現國際水平的本科教學評估制度，不僅形成了較完整的制度體系，更形成了評估理念體系、標準體系、技術體系和話語體系。
教學評估體系得到了政府、高校和社會的普遍認可和高度評價。2018年教育部評估中心對364位審核評估專家和學校人員進行了調查，結果表明有71%的人認為評估理念先進、評估體系標準科學，有72%的人認為評估方式方法合理，有63%的人認為評估效果明顯。
1.教學評估起到了鑒別教學質量的功能。在開展評估之前相當長一段時期，人們對教育教學質量并沒有很清楚明確的認知，或者僅僅作為抽象的整體的概念。教學評估活動的出現，人們開始對教學質量進行研究和探索，力求通過開發評估工具，使教學質量可認識、可把握、可量化、可比較，以至于一提到教學質量，便自然將之與評估標準、指標體系對應起來，在人的思想中，評估標準、評估指標就是教學質量，人們可以用標準、指標對教學質量進行賦值、打分、排序和比較，從中對不同的教學工作做出品質判斷和說明。以往歷次進行的教學評估，之所以能分為合格評估、隨機評估、優秀評估，進而再具體細分為優秀、良好、合格與不合格等若干級別，實際上是建立在教學評估能夠對教學質量進行區分和鑒定這一基礎上的。而政府、高校、社會和公眾，也往往根據這些等級，做出相應的對策和選擇。
2.教學評估有效指導了高校分類發展。評估被人們形容為高校辦學的指揮棒。以合格評估為例，針對數百所地方新建院校實際，明確提出了“地方性、應用型”的辦學導向和目標要求，引導其立足和依托地方（行業），培養地方（行業）需要的應用型專門人才。根據2014年以來112所新建院校合格評估報告顯示，100%的新建院校定位于應用型，63%以上的專業根據當地產業和社會需求開辦，雙師雙能型教師平均達到教師總數21%，實踐課程學分和學時占所開設課程平均在30%以上，學校產學合作教育基地數校均為92個，行業企業廣泛參與人才培養、專業建設和教材建設。審核評估提出學校“用自己的尺子量自己”，并強調學校定位必須與國家和社會需求契合，教學資源足夠支撐和保障定位、得到政府、社會和市場認可。審核評估有效引導了高校分類發展，強化特色辦學和錯位發展。
3.教學評估顯著改善了教學條件。教學評估促進了地方政府和高校的教學投入，顯著改善了教學條件。以2009—2015年合格評估為例，六年間所有參評院校專任教師校均增加147人，教授增加了23人，博士增加了46人，雙師型教師增加74人，共獲得地方政府經費投入平均每校6.16億元，新增土地面積校均超過112.8畝，新增建筑7萬多平方米，實驗儀器設備校均增加5200萬元。為提高教學質量奠定了很好的物質基礎。
4.教學評估促進了教學質量提升。教學評估實施以來，高校按照評估指標和標準要求，積極開展教學評建工作，清理思路，總結經驗，自查自改，加強投入，建章立制，深入推進專業、課程體系、教學內容和教學方法改革，教師在時間投入和精力投入明顯增多，學校強化了內部質量保障體系和基層教學組織建設，注重教師發展和專業培訓，普遍建立了各環節教學質量標準，廣泛開展教育教學評價、同行評議活動，改革以往教師職稱晉升、勞動分配、獎勵等片面重視科研、課題和論文導向的現象，開始向教學工作及其質量大幅度傾斜。有效推動了教學質量提高。
（三）教學評估問題突出
評估是一柄雙刃劍。在看到教學評估取得成效的同時，也要承認其存在較明顯的問題。
首先，評估將復雜問題簡單化，精神過程物質化，因此一定程度上肢解教育活動的完整性，曲解高等教育教學的本質。眾所周知，教學和人才培養工作不是簡單機械的物理現象，而是高度復雜的人類精神現象和精神活動，具有實踐性、主體性、過程性、內隱性、個體性等特點，這種非線性的教學活動，質量是很難得到準確測量的，甚至本身就是一個黑箱。然而，評估活動要對教學質量進行說明，就必須將整體的教學活動和教學過程進行人為分解成相對獨立的部分和層級，再對各部分與層級加以規定和量化，使其足以采集到相關的數據和信息，以便觀察和比較，在此基礎上還原成整體的教學活動及其質量。實際上，作為整體的事物分解之后是無法完全還原的，恰如人體可分解為水、鐵、磷、鉀等元素，但反過來卻不能由水、鐵、磷、鉀還原成人體一樣，尤其是教育教學過程中人的情感、動機、道德、審美等深層次素質既難分解更難還原。哲學家尼采就主張世界是不可通約的存在，如果有世界，那就是生活本身。他說：“一個被數字和圖形定義的世界，顯然是存在太多荒謬的”。所以，如果迷信教學評估能夠揭示教學質量并進而以此做相應決策，不免會失誤。
其次，評估導致高校教育教學功利化。由于教學評估是在特定時段政府自上而下推動的，具有較強的指令性和權威性，對高校而言是必須面對的工作和任務，故不免帶有運動式、被動參與、機械迎合、宣傳造勢等明顯的功利和實用傾向，易按照評估指標和標準要求做完形填空等表面文章。一是出現評估短期效應，為接受評估而人為加大投入和建設力度，造成教學資源等數據和指標直線上揚，但評估結束后便迅速大幅回落。二是片面強調那些可見可感可測可查的表層量化指標或硬件指標投入，而忽視對辦學和教學質量提升起到根本作用的深層理念、思想、模式、機制、風氣、文化等質性指標或軟件指標建設發展。三是過于重視評估結果而輕視評建過程，特別是等級評估使高校在結果上相互攀比而忘記了評估的目的和初衷，導致評估變形和異化。如首輪教學水平評估，在各方壓力下，評估優秀率節節攀升，2003年優秀率為44%，2004年55%，2005年64%，2006年72%，2007年81%，2008年91%。這些均與社會認知常識出入過大，受到人們非議，以至首輪水平評估被迫取消了等級。歐盟前些年大力推進高校教學多維排名，英國2016年掀起了教學卓越框架排名，根據高校教學若干指標表現分為金牌、銀牌和銅牌三個等級，并與相應的學費漲幅掛鉤，引起社會強烈不滿，英國大學協會（UUK）呼吁馬上停止排名。
此外，教學評估助推的教學改革深度不夠。教學評估的外推性、階段性、形式化與功利化特點，其對硬件促進作用往往很明顯，而對教學觀念、組織機制、模式運行等軟件和深層次問題的促進與改進作用略顯不足。不難發現，教學評估開展30年來，高校辦學條件、物質技術裝備的變化一日千里，“雙一流”建設高校的條件與發達國家不相上下，但教學觀念、組織形態、教學模式、教學方法、教學效果等方面變化微乎其微，依然很陳舊很僵化很落后，表現出明顯的第一代本科教育基因特征，不能適應新世紀新時代經濟社會發展對高素質專門人才培養的強烈需要。
（四）增強教學評估實效的可能路徑
面向新時代，進一步發揮高校教學評估促建促改和提升質量的效用，減少評估負面效應，需要對教學評估本身進行改革。
必須尊重教育本質和規律。高等教育的本質是培養人，根本目的是育人，必須按照教育本質和規律辦事，深化教育體制改革，健全立德樹人落實機制，確立人才培養在高校中的核心地位和教學工作的中心地位，使高校一切工作都圍繞并服務于“怎樣培養人”和“培養什么人”這個根本問題上來，建設高水平的人才培養體系。
需要樹立先進的教學評估理念。國際第四代評估理論強調“評估主要不是為了證明，而是為了持續改進”，這是較為科學合理的評估價值觀，它有利于克服以往評估工作中重硬件輕軟件、重結果輕過程、重眼前輕長遠、重外在輕內在等傾向，尤為重要的是，它強調發展性評價，評估中尊重事實基礎上主體與主體之間相互平等對話、交流、協商與經驗分享，強調整體判斷和主觀體驗，從而使評估從過去簡單化工具化程式化中解脫出來，還評估和教學以本來面貌。
教學整體評估需與專業認證對接。教學評估是對高校整體教學工作、宏觀教學管理和教學質量的評價，非常重要但不易深入，而專業認證則將外部評價深入到具體專業和課程之中，進而將“學生中心、成果導向、持續改進”的認證理念切實貫徹到專業教學過程，點面結合、宏觀微觀統籌，能有效指導和增強高校質量建設效果。
強化外部教學評估與高校內部質量保證體系銜接。教學評估作為政府主導開展的活動，不應游離于高校內部質量保證體系建設，不應成為高校應對一時的權宜之計，必須與高校已有的質量保證體系有效銜接，使內外質量保障體系相互促進、相互作用、相得益彰。通過外部教學評估，檢驗、印證、修正和強化高校內部質量保證體系，建立質量持續改進和提升的長效機制，逐漸形成以高校內部全主體、全要素、全過程積極反思、主動求變的良性質量文化。
（原文刊載于《中國高教研究》2019年第10期；作者：劉振天，廈門大學教育研究院教授），
